Opisywana historia zdarzyła się w województwie pomorskim, a dotyczy projektu finansowanego z Priorytetu VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich w okresie 1 listopada 2008 – 30 września 2010. Od tego czasu do trzeciego kwartału 2011 roku Towarzystwo próbowało znaleźć zrozumienie dla swoich logicznych decyzji zarówno w Instytucji Pośredniczącej II stopnia, jak i w Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej. Niestety, bezskutecznie. Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych przez kilka miesięcy wspierała Towarzystwo w procesie interwencji w Instytucji Zarządzającej.

Czego dotyczył projekt

Towarzystwo Edukacyjne „Wiedza Powszechna” z Gdańska realizując projekt „Glazurnik – zawód przyszłości” podjęło działania wobec osób trwale bezrobotnych, niebędących w stanie samodzielnie powrócić na rynek pracy. Projekty tego typu są trudne do realizacji m.in. ze względu na bariery psychologiczne ich odbiorców, niepewność dotyczącą faktycznej trwałości efektów działań, tj. znalezienia i utrzymania pracy.

Organizacja miała za sobą wieloletnie doświadczenia z podobnych działań, w tym finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Okazało się jednak, że w realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki liczą się najbardziej procedury, a w tym konkretnym przypadku – zasada konkurencyjności.

Budżet dwuletniego projektu opiewał na ponad 774 tys. zł. Wśród działań zostały m.in. przewidziane dwudniowe szkolenia, których przeprowadzenie wymagało np. wynajmu ośrodka, zapewnienia materiałów – nie da się uczyć kładzenia glazury teoretycznie.

Trudny od samego początku

Towarzystwo w realizowanym projekcie od początku założyło, że nie będzie jednego wykonawcy usług lub dostaw w ramach kategorii budżetowych, gdyż byłoby to nierealne z uwagi na pochodzenie uczestników z różnych miejscowości, różne miejsca realizacji projektu, w tym różne miejsca odbywania praktyk, specyficzny charakter ze względu na cechy uczestników (osoby niezatrudnione w wieku 45+) i długi czas trwania projektu. Założono udzielanie szeregu mniejszych zamówień wielu różnym dostawcom. Należy wiedzieć, że kategorie budżetowe zostały zapisane dość ogólnie i takie ich ujęcie nie uprawniało do przyjęcia założenia, że cała kategoria może stanowić przedmiot jednego zamówienia. Stąd przekonanie organizacji, że nie przekracza kwoty 14 tys. euro, która jest graniczna dla wydatkowania środków publicznych według ustawy prawo zamówień publicznych, która jest przywoływana (niekoniecznie słusznie) przy zasadzie konkurencyjności.

Dodatkowo duża sezonowa zmienność cen na rynku materiałów budowlanych oraz usług zakwaterowania i wyżywienia sprawiły, że potencjalni wykonawcy nie byli zainteresowani długoterminowymi umowami, w czasie których musieliby utrzymać wcześniej ustaloną cenę.

Ponadto specyfika projektu warunkowała zróżnicowane formy dostaw i usług.

Kategoria „zakwaterowanie i wyżywienie” obejmowała m.in. pobyty w ośrodku z zapewnieniem wyżywienia, ale również wyżywienie w placówkach gastronomicznych w przypadku odbywania praktyk w miejscu bliskim zamieszkania uczestników bez konieczności zakwaterowania oraz dostarczanie wyżywienia jako samodzielnej usługi do miejsca odbywania praktyk.

Należy dodać, że potencjalni usługodawcy niechętnie podejmowali współpracę bądź wręcz się z niej wycofywali po zapoznaniu się z opisem grupy beneficjentów lub pierwsza sesją szkoleniową. Zdaniem menedżerów ośrodków grupa ta mogłaby dokona zniszczeń w miejscu zakwaterowania oraz odstraszy innych klientów.

Po rozum do głowy

Ze względu na szereg tych i innych trudności zewnętrznych, tj. konieczność uzupełnienia materiałów podczas sesji szkoleniowej, potrzeba szybkiego wyboru innego miejsca szkolenia (po wycofaniu się realizatora usługi po pierwszej sesji), zaś w atmosferze konieczności sprawnej realizacji projektu, Towarzystwo podjęło decyzje dotyczące zakupu materiałów i narzędzi oraz wyboru kolejnego ośrodka w następujący sposób.

Materiały i narzędzia – do zwrotu ponad 43 tys. złotych; kategoria ta obejmowała różnych dostawców z założenia, ponieważ żaden potencjalny kontrahent nie posiadał pełnego asortymentu potrzebnych narzędzi i materiałów; bowiem firmy , które mają w ofercie większość potrzebnych materiałów, nie handlują narzędziami; dlatego też narzędzia zostały zakupione u różnych dostawców i ostatecznie zostały uznane jako wydatki kwalifikowane; problem stwarzały nieregularne wpływy transz z PO KL, zaś organizacja nie miała wolnych środków na kredytowanie projektu; oznaczało to niemożność dokonywania zakupów za gotówkę; niektórzy kontrahenci po długim oczekiwaniu na zapłatę odmawiali dalszej współpracy; w tych warunkach organizacja nie mogła nawet próbować wybrać jednego dostawcy; łącznie zakupy zostały dokonane w siedmiu firmach, zgodnie z potrzebami projektu; zdarzała się również konieczność dodatkowych pilnych awaryjnych zakupów z powodu błędów popełnianych przez uczestników w czasie nauki i wynikającego z nich zniszczenia narzędzi lub materiałów; pozycja budżetowa obejmowała zarówno wydatki kilkutysięczne, jak i kilkudziesięciozłotowe; organizacja jedynie w ten sposób mogła zachować racjonalność i ekonomiczność wydatków i zmieścić się w zaplanowanej kwocie dotacji.

Zakwaterowanie i wyżywienie – do zwrotu ponad 25 tys. złotych; szkolenia były realizowane w różnych miejscowościach, z uwagi na miejsce zamieszkania uczestników projektu nie zawsze wszyscy korzystali z noclegów; jednak, jak zaznaczono w innym miejscu, specyfika uczestników zjazdów odstraszyła niektórych potencjalnych kontrahentów, zaś wybrany (z zachowaniem zasady konkurencyjności) ośrodek po pierwszej sesji odmówiła dalszej współpracy z uwagi na zachowanie uczestników szkolenia; inny ośrodek odmówił współpracy w efekcie opóźniającej się płatności (spowodowanej opóźnieniami w otrzymaniu przez organizację środków z IP2); w efekcie tych trudności w grudniu 2009 r. Towarzystwo przeprowadziło procedurę zakwestionowaną przez kontrolę jako nieprawidłowa ze względu na brak zamieszczenia oferty na www oraz w siedzibie – bowiem zdaniem organizacji zamówienie nie podlegało rygorom zasady konkurencyjności, w związku z tym organizacja nie szukała nowego wykonawcy w sposób obwarowany zasadą; natomiast zapytania wysłane do potencjalnych wykonawców zawierały następujące elementy: opis przedmiotu zamówienia, kryteria wyboru wykonawcy oraz terminy realizacji; do organizacji wpłynęło pięć ofert, z których wybrana została najkorzystniejsza cenowo oraz fakt, że była konkretną odpowiedzią na zapytanie (czego nie było w przypadku innych ofert, sformułowanych na wysokim poziomie ogólności); Towarzystwo uznało, że jest to rozpoznanie wstępne, ponieważ zamówieni nie przekracza kwoty 14 tys. euro netto dla jednego wykonawcy; w lutym 2010 r. przeprowadziło kolejną procedurę wyboru ofert zgodnie z zasadą konkurencyjności – tym razem wpłynęły cztery oferty i zawarło umowę z wybranym wykonawcą, który oferował najkorzystniejszą cenę ; dodatkowym atutem kontrahenta była duża tolerancja wobec zachowań uczestników szkoleń; zatem cel zasady konkurencyjności, tj. zapewnienie, że wydatki ponoszone w ramach projektu są konkurencyjne (najkorzystniejsze w stosunku do innych ofert rynkowych) został spełniony.

Kontrola wyszła dobrze czy nie?

Pierwsza i druga kontrola w trakcie realizacji projektu nie zakwestionowała wydatków, a nawet kontrolerzy uznali, że były one ponoszone w sposób celowy i oszczędny, jak również, że do dnia kontroli nie zachodziła potrzeba stosowania zasady konkurencyjności. Z kolei trzecia kontrola, po zsumowaniu wydatków w poszczególnych kategoriach budżetowych doszła do wniosku, że została naruszona zasada konkurencyjności. Zdaniem kontrolujących należało bowiem zliczyć planowane wydatki w danej kategorii budżetu, która automatycznie uznali za jedno zamówienie, realizowane z jednym wykonawcą. Kwota ta przekraczała 14 tys. euro. Towarzystwo traktowało kategorię budżetu nie jako potencjalne jedno zamówienie, z tego też powodu nie zastosowało zasady konkurencyjności. Przygotowało szczegółowe wyjaśnienia, uzupełniło uchybienia, na jakie zwróciła uwagę kontrola i dalej realizowało działania projektowe. Bo przecież najważniejsi są ludzie, uczestnicy projektu. Podkreślić należy, że organizacja do dnia trzeciej kontroli nie zrealizowała u jednego dostawcy w jednym zakresie przedmiotowym zamówień przekraczających 14 tys. euro netto.

Ostatecznie, po wielu miesiącach pisemnych dyskusji z Instytucją Pośredniczącą II stopnia, nie wydała ona decyzji administracyjnej w sprawie (uprawniającej organizacje do kolejnych kroków przewidzianych w procedurze), lecz jedynie pisemnie poinformowała, że uznaje sprawę za zakończoną, zaś organizacja nie otrzyma zwrotu wydatków w wysokości ponad 70 tys. złotych, które w przypadku pozytywnie ocenionej realizacji projektu powinny do niej trafić wraz z końcową transzą, po akceptacji końcowego sprawozdania.

O co chodzi w zasadzie konkurencyjności?

Generalnie jej celem jest, aby publiczne pieniądze wydawać przejrzyście i uczciwie, dbając o racjonalność.

Po raz pierwszy zasada konkurencyjności została opisana w „Zasadach finansowania PO Kapitał Ludzki” w wersji z 15 września 2008 r. Paragraf 20 w lapidarnych słowach mówi, że realizator projektu (beneficjent) stosuje zasadę konkurencyjności podczas realizacji transakcji przekraczających kwotę 20 tys. złotych, związanych z odpłatnym nabywaniem towarów i zlecaniem usług w ramach projektu. Kwota 20 tys. złotych została ustalona w odniesieniu do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Realizacja zasady ma wyglądać w ten sposób, że beneficjent musi wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Zapytanie ofertowe powinno zawierać opis przedmiotu transakcji oraz kryteria oceny oferty. Dokonując wyboru wykonawcy, beneficjent stosuje zasadę jawności i przejrzystości oraz równego traktowania potencjalnych kontrahentów. Transakcja powinna zostać dokonana z tym z wykonawców, którego oferta jest najbardziej korzystna zgodnie z kryteriami wskazanymi w zapytaniu ofertowym.

Dopiero jednak w kolejnej wersji (z 25 marca 2009 r., a więc obowiązującej w momencie realizacji projektu, którego dotyczy niniejsza historia) wprowadzono bardziej jednoznaczne zapisy dotyczące zasady konkurencyjności – od początku uruchomienia programu były one elementem umowy o dofinansowanie projektu. I tak – choć nie podano definicji zasady (która znajduje się w umowie o dofinansowanie projektu), określono warunki, jakim podlega:

• ze stosowania zasady konkurencyjności zwolnione są instytucje publiczne stosujące ustawę Prawo zamówień publicznych,

• dotyczy realizacji zamówień przekraczających kwotę 14 tys. euro netto, wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą,

• jej przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, które wg rodzaju sumuje się w ramach danego projektu (czyli np. zakwaterowanie),

• zapytanie ofertowe powinno zawierać opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny ofert i termin ich składania,

• zapytanie ofertowe musi zostać wysłane do co najmniej trzech potencjalnych kontrahentów,

• jeżeli beneficjent posiada www, zapytanie ma zostać zamieszczone na tej stronie (w opisywanym przypadku nie zostało to uczynione, gdyż strona Towarzystwa była w przebudowie i nie zamieszczano na niej żadnych informacji) oraz w jego siedzibie,

• na podstawie określonych kryteriów ma zostać wybrana najkorzystniejsza oferta,

• z wyboru sporządzany jest protokół.

I końcowy zapis fragmentu dotyczącego zasady konkurencyjności: „W przypadku nie stosowania przez beneficjenta/partnera zasady konkurencyjności, instytucja będą stroną umowy o dofinansowanie projektu może, w zależności od wagi uchybień, uznać część lub całość wydatków związanych z danym zamówieniem za niekwalifikowalne”.

Od 30 grudnia 2009 r. zaczęła obowiązywać kolejna wersja „Zasad …”, która oprócz innych zmian wprowadziła również nowy element w zakresie zasady konkurencyjności. Zmiany dokonywane w trakcie obowiązują projektodawców realizujących projekty, które rozpoczęły się, zanim zmiany zaczęły obowiązywać, aczkolwiek dopiero od momentu ich wprowadzenia. Wydaje się, że jest to próba pogodzenia wody z ogniem – z jednej strony starej rzymskiej zasady, że prawo nie działa wstecz, z drugiej zaś – artykułowanej przez Instytucję Zarządzającą potrzeby bieżącego dopasowywania zasad rządzących programem do zmieniającej się rzeczywistości. Jednak w życiu utrudnia to realizację projektów, ponieważ wielość instytucji i osób zaangażowanych w cały system sprawia, że nie wszyscy mają jednakową wiedzę odnośnie aktualnych zasad i wytycznych, zaś konsekwencje – w tym finansowe - zawsze ponoszą realizatorzy projektów.

Zatem od końca 2009 r. wzbogacone zostały wymagania dotyczące protokołu, jaki należy sporządzić z procesu wyboru oferty, będącego wcieleniem w życie zasady konkurencyjności: „Wybór oferty jest dokumentowany protokołem, do którego załączane są zebrane oferty. W przypadku, gdy beneficjent pomimo wysłania zapytania ofertowego do trzech potencjalnych wykonawców i zamieszczenia oferty na swojej stronie internetowej (o ile taką posiada) oraz w swojej siedzibie nie otrzymał oferty, należy uznać, iż dopełnił wymogów wynikających z umowy o dofinansowanie projektu. Beneficjent może wówczas udzielić zamówienia bez ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie zasady konkurencyjności (podkreślenie moje – AWG). Powinien jednak przechowywać dokumentację potwierdzającą dokonanie powyższych czynności”. Ponadto przeformułowano kilka zapisów w znanym nam już paragrafie 20, z których istotny w kontekście opisywanej sprawy wydaje się punkt 1.6: „W przypadku, gdy beneficjent stwierdzi, że na rynku nie istnieje trzech potencjalnych wykonawców, może zostać wezwany – na wniosek Instytucji Pośredniczącej, Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) lub organów kontrolnych – do przedstawienia uzasadnienia wskazującego na obiektywne przesłanki potwierdzające jego stwierdzenie”. Wydawać by się mogło, że jest to zwrot w kierunku racjonalizmu w realizacji projektów. Tak też potraktowało te zapisy Towarzystwo Edukacyjne z Gdańska. Jak się okazało, niesłusznie.

Warto podkreślić, że od dłuższego czasu zasada konkurencyjności przysparzała wiele kłopotów zarówno instytucjom zaangażowanym w realizację programu, jak i projektodawcom. Miała w zamyśle pomóc, stad jej ogólnikowe zapisy. Jak to jednak powszechne w Polsce, urzędy zapisy ogólne starają się interpretować jak najbardziej zawężająco. W takiej sytuacji potrzebna była opinia Instytucji Zarządzającej programem, tj. Departamentu Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. IZ określiła, że zamówienie jest rozumiane jako „operacja gospodarcza realizowana z danym podmiotem”. Ponadto, jeśli danego rodzaju usługi przekraczają kwotę 14 tys. euro, lecz nie mogą one zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę, wartość zamówienia ustala się odrębnie dla każdego wykonawcy.

To jednak nie wystarczyło. Nadeszły kolejne zmiany w „Zasadach finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki”. Zainteresowanych Czytelników zachęcam do lektury wersji z dnia 21 grudnia 2010 r. i 22 grudnia 2011 r. Ponieważ jednak nie obowiązywały już Towarzystwa Edukacyjnego „Wiedza Powszechna”, pominę w tym miejscu ich analizę, aczkolwiek dalej pracowano nad doprecyzowaniem zasady konkurencyjności. Być może, kolejne zmiany przed nami.

I co z tego wynika

Można by skwitować całą historię „No, i cóż z tego? Nie pierwszy i nie ostatni realizator projektu z PO KL przekonał się, że to trudne pieniądze, po co się w ogóle za to brali i po co ktoś to wszystko opisał?” Historia Towarzystwa Edukacyjnego „Wiedza Powszechna” może być jednak ostrzeżeniem dla innych organizacji, które starają się o dotacje z PO Kapitał Ludzki bądź innych programów operacyjnych. Spróbujmy wypunktować wnioski:

• wnikliwe zapoznanie się ze wszelkimi zasadami (finansowanymi, organizacyjnymi, organizacji pracy itd.), które obowiązują w danym programie operacyjnym, a w razie niejasności – dopytanie (najlepiej pisemne) instytucji zarządzającej tym programem o interpretacje,

• ostrożność i uważność podczas konstruowania budżetu projektu,

• przygotowywanie miejsc na szkolenia, większych zakupów itp. z dłuższym wyprzedzeniem czasowym, w razie trudności z wyborem oferty umożliwiającym kolejne działania mające na celu przejrzysty wybór ofert,

• stały kontakt z opiekunem projektu po stronie instytucji, niestety poparty dowodami pisemnymi (np. wydrukami maili),

• gotowość na opóźnienia w otrzymywaniu kolejnych transz na projekty realizowane przy pomocy funduszy europejskich.

Historia Towarzystwa Edukacyjnego „Wiedza Powszechna” jest nie tylko ostrzeżeniem dla innych organizacji pragnących realizować projekty z Europejskiego Funduszu Społecznego, ale również przykładem na trudności, które nie zawsze da się przewidzieć. A takich przykładów w kontekście zarówno PO Kapitał Ludzki, jak i innych programów, jest niestety znacznie więcej.